ABUSI EDILIZI: per il Consiglio di Stato l’autorizzazione paesaggistica e AIA non provano la regolarità dell’immobile

Per dimostrare che un immobile è urbanisticamente legittimo non è sufficiente richiamare un’autorizzazione paesaggistica rilasciata anni prima, né tantomeno un’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) relativa all’attività svolta all’interno del fabbricato. La regolarità edilizia deve trovare fondamento in uno specifico titolo abilitativo riferito all’opera effettivamente realizzata.
È questo il principio ribadito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 4781 del 15 giugno 2026 per gli abusi edilizi che affronta una serie di questioni particolarmente rilevanti in materia di abusi edilizi, sanatoria, tutela paesaggistica e demolizione delle opere abusive. La decisione rappresenta un importante punto di riferimento per professionisti, imprese e amministrazioni pubbliche, perché chiarisce i confini tra procedimenti edilizi, paesaggistici e ambientali, evitando che autorizzazioni rilasciate per finalità differenti vengano utilizzate come prova della conformità urbanistica di un immobile.
Il caso: ordinanza di demolizione per opere prive di titolo
La controversia nasce dall’impugnazione di un’ordinanza di demolizione emessa da un Comune nei confronti di un complesso edilizio realizzato in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico. L’intervento comprendeva diversi manufatti destinati a deposito, officina, autorimessa e locali tecnici, oltre a un terrapieno con un piazzale asfaltato utilizzato per la movimentazione dei mezzi.
Durante i controlli è emerso che parte delle opere risultava priva dei necessari titoli edilizi e paesaggistici. Il proprietario ha contestato il provvedimento sostenendo che alcuni manufatti erano stati autorizzati in passato e che fosse stata presentata una domanda di sanatoria. A sostegno della propria tesi ha inoltre richiamato un’autorizzazione paesaggistica rilasciata negli anni Novanta e l’Autorizzazione Integrata Ambientale dell’impianto produttivo.
Il Consiglio di Stato ha però ritenuto infondate tutte le argomentazioni, confermando integralmente la legittimità dell’ordine di demolizione.
L’autorizzazione paesaggistica non legittima gli ampliamenti successivi
Uno dei principi più importanti affermati dalla sentenza riguarda l’efficacia dell’autorizzazione paesaggistica.
Secondo i giudici, il titolo paesaggistico produce effetti esclusivamente sul progetto che è stato sottoposto alla valutazione dell’autorità competente. Se nel corso degli anni il fabbricato viene ampliato o modificato in misura significativa, l’autorizzazione originaria non può essere estesa automaticamente alla nuova configurazione dell’immobile.
Nel caso concreto, il fabbricato esistente presentava una superficie notevolmente superiore rispetto a quella autorizzata. Tale differenza rendeva impossibile considerare il titolo paesaggistico come elemento idoneo a dimostrare la regolarità dell’intero complesso edilizio.
Il principio assume particolare rilievo nella ricostruzione dello stato legittimo degli immobili: ogni trasformazione sostanziale richiede infatti uno specifico titolo che autorizzi le opere effettivamente realizzate.
La domanda di sanatoria non equivale al rilascio del titolo
La sentenza chiarisce anche un aspetto spesso oggetto di equivoci.
La semplice presentazione di una domanda di sanatoria non attribuisce alcun effetto legittimante all’immobile. Perché l’abuso possa considerarsi regolarizzato è indispensabile che l’amministrazione adotti un provvedimento espresso di accoglimento.
Nel caso esaminato, la pratica non era mai stata definita favorevolmente e, decorso il termine previsto dalla normativa allora vigente, si era formato il silenzio-rigetto. Ciò significa che la domanda non poteva più essere considerata pendente e che le opere continuavano a essere abusive.
Nemmeno il pagamento delle somme dovute o l’acquisizione di pareri favorevoli possono sostituire il provvedimento finale di sanatoria, che resta l’unico titolo idoneo a sanare l’intervento.
Anche terrapieni e piazzali possono richiedere permessi
La decisione dedica spazio anche alle opere esterne, spesso ritenute erroneamente di modesta rilevanza edilizia.
Nel caso specifico, il terrapieno e il piazzale asfaltato non risultavano assistiti da alcun titolo autorizzativo. Inoltre, le loro dimensioni e l’impatto sul territorio escludevano che potessero essere qualificati come semplici pertinenze.
Per il Consiglio di Stato, quando interventi di questo tipo determinano una significativa trasformazione del suolo, diventano necessari sia il titolo edilizio sia, nelle aree sottoposte a vincolo, la preventiva autorizzazione paesaggistica.
La valutazione deve quindi essere effettuata considerando non solo la funzione dell’opera, ma soprattutto la sua consistenza materiale e gli effetti prodotti sull’assetto del territorio.
L’AIA non dimostra la conformità urbanistica
Altro chiarimento di particolare interesse riguarda l’Autorizzazione Integrata Ambientale.
Secondo i giudici, l’AIA disciplina esclusivamente le modalità di esercizio dell’impianto sotto il profilo ambientale e non comporta alcuna verifica della regolarità edilizia dei fabbricati nei quali l’attività viene svolta.
Di conseguenza, il rilascio dell’autorizzazione ambientale non può essere interpretato come una certificazione della conformità urbanistica dell’immobile, né può generare un legittimo affidamento sulla sua regolarità.
Si tratta di due procedimenti distinti, disciplinati da normative differenti e finalizzati alla tutela di interessi pubblici diversi.
Demolizione: la fiscalizzazione resta un’eccezione
La sentenza affronta infine il tema della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso prevista dall’articolo 34 del Testo Unico dell’Edilizia.
Il Consiglio di Stato ribadisce che il Comune non è tenuto a verificare preventivamente la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria. L’ordine di ripristino rappresenta infatti la regola generale.
Solo nella fase esecutiva, e a condizione che il proprietario dimostri con adeguata documentazione tecnica l’impossibilità di rimuovere la parte abusiva senza compromettere quella legittima, potrà essere valutata l’applicazione della sanzione sostitutiva.
La fiscalizzazione, quindi, non costituisce un’alternativa automatica alla demolizione, ma una misura eccezionale applicabile esclusivamente nei casi previsti dalla legge.
Le indicazioni operative della sentenza
La decisione di Palazzo Spada conferma un principio fondamentale per la verifica dello stato legittimo degli immobili: ogni opera deve essere supportata dal titolo edilizio che ne ha autorizzato la realizzazione nella configurazione effettivamente esistente.
Autorizzazioni paesaggistiche riferite a progetti diversi, autorizzazioni ambientali, pratiche di sanatoria non accolte o semplici conoscenze dell’immobile da parte della pubblica amministrazione non possono sostituire il necessario titolo edilizio.
Per tecnici, imprese e Comuni si tratta di un chiarimento importante, destinato a incidere sia sull’attività di verifica della legittimità degli immobili sia sulla gestione dei procedimenti repressivi degli abusi edilizi, confermando la necessità di mantenere nettamente distinti i diversi procedimenti amministrativi e gli effetti che ciascuno di essi è in grado di produrre.

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